คัมภีร์กฎหมาย : เวทีถาม - ตอบ และแลกปลี่ยนสาระน่ารู้ |
|
|
|
อั ย ก า ร อิ ส ร ะ
โดย ........... คัมภีร์ แก้วเจริญ (๒๕ ส.ค. ๕๐) @ในกระบวนการยุติธรรมของประเทศไทย "อัยการ"เป็นองค์กรหนึ่งซึ่งกฎหมายให้อำนาจและกำหนดหน้าที่แก่เจ้าพนักงาน คือ "พนักงานอัยการ" โดยมอบภาระกิจสำคัญให้เป็นผู้ใช้ดุลพินิจวินิจฉัยสั่งฟ้องหรือสั่งไม่ฟ้องในคดีอาญา และในเรื่องอื่นๆที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ให้พนักงานอัยการต้องใช้ดุลพินิจ เช่น การดำเนินการแก้ต่างและว่าต่างคดีแพ่งให้แก่หน่วยงานของรัฐ การดำเนินคดีริบทรัพย์สินที่ได้มาจากการกระทำผิดตกเป็นของรัฐ (กฎหมายว่าด้วยการฟอกเงิน) การดำเนินคดีริบทรัพย์สินของผู้ร่ำรวยผิดปกติ (กฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ) การดำเนินคดีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง การดำเนินคดียุบพรรคการเมือง (กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง)...... ฯลฯ อิสระตามกฎหมายของอัยการที่ไม่เป็นอิสระ เมื่ออัยการออกคำสั่งไม่ฟ้อง กฎหมายได้กำหนดให้มีกระบวนการตรวจสอบและคานอำนาจโดยฝ่ายปกครอง (ในส่วนภูมิภาค) และโดยฝ่ายตำรวจ (ในกรุงเทพมหานคร) ก่อนที่คำสั่งจะมีผลบังคับ ซึ่งก็ไม่ตัดสิทธิของฝ่ายผู้เสียหายถ้าไม่พอใจก็อาจนำคดีนั้นขึ้นฟ้องต่อศาลได้ หรือในกรณีเมื่ออัยการออกคำสั่งฟ้องซึ่งจะต้องมีกระบวนการนำข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานไปพิสูจน์ความจริงในศาลว่าฝ่ายจำลยได้กระทำผิดจริงหรือไม่ต่อไป ซึ่งถ้าพิจารณาจากลักษณะของภาระกิจที่อัยการได้รับความไว้วางใจให้เป็นผู้ใช้ดุลพินิจในการสั่งคดีอาญาและในการทำหน้าที่เกี่ยวกับคดีอื่นๆ เช่น การแก้ต่างและว่าต่างคดีแพ่งให้แก่รัฐ การตรวจสอบและดำเนินคดีริบทรัพย์สิน การดำเนินคดีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง การยุบพรรคการเมือง..... ฯลฯ จะเห็นได้ว่า จำเป็นต้องมีกฎหมายกำหนดหลักประกันการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการ ซึ่งจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่พนักงานอัยการควบคู่ไปกับการจัดมาตรการตรวจสอบและควบคุมให้อัยการต้องวางตนเป็นกลาง ใช้ดุลพินิจดำเนินคดีอย่างเที่ยงธรรม ไม่ถูกครอบงำอยู่ภายใต้อิทธิพลใดๆ หลักประกันความเป็นอิสระดังกล่าว รวมถึงการให้ความมั่นใจแก่ "พนักงานอัยการ" ทำนองเดียวกับกับการรับรองให้ "ผู้พิพากษา" และ "ตุลาการ" มีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ โดยไม่หวาดหวั่นว่า เมื่อได้ใช้ดุลพินิจปรับบทกฎหมายตามข้อเท็จจริงที่ปรากฎโดยมิได้มีเจตนาทุจริตแสวงประโยชน์แก่ตนหรือคู่กรณีแล้ว จะต้องตกเป็น "ผู้ต้องหา" หรือ "จำเลย"ในภายหน้า เนื่องจากคำวินิจฉัยนั้นโดยสภาพย่อมหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะสร้างความไม่พอใจให้แก่คู่กรณีไม่ฝ่ายหนึ่งก็ฝ่ายใด คือ ผู้เสียหายหรือจำเลยแล้วแต่กรณี เมื่อเขาไม่พอใจก็จะไปแจ้งความกล่าวหาหรือฟ้องคดีอาญาฐานเป็น "เจ้าพนักงาน" ปฏิบัติหน้าที่ "โดยมิชอบ"ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ ที่ผ่านมา ปรากฏข้อเสนอจากนักวิชาการให้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ให้ "พนักงานอัยการ" มีความเป็นอิสระในการวินิจฉัยสั่งคดี และให้สำนักงานอัยการสูงสุดเป็นหน่วยงานอิสระ มีโครงสร้างและมีหน่วยงานธุรการที่เป็นอิสระจากองค์กรหรือหน่วยงานอื่นๆ ตามหลักกระบวนการยุติธรรมสากลที่ปรากฏอยู่ในนานาอารยะประเทศ และเคยมีการเสนอต่อคณะกรรมาธิการในการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. ๒๕๔๐ แต่ไม่สำเร็จ ต่อมาจึงมีการนำเสนออีกครั้งในปี พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากหลายๆฝ่าย ยังผลให้มีบทบัญญัติหลักประกันความเป็นอิสระนี้ไว้อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญ องค์กรอัยการอิสระภายใต้การกำกับดูแลของฝ่ายบริหาร ในอดีต องค์กรอัยการเคยมีสถานภาพเป็นส่วนราชการระดับ กรม สังกัดกระทรวงมหาดไทย ก่อนที่จะมีกฎหมายเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๔ แยกองค์กรอัยการออกจากกระทรวงมหาดไทย และขนานนามว่า สำนักงานอัยการสูงสุด มีบทบัญญัติกำหนดให้เป็นหน่วยงานไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี หรือกระทรวงใดๆ แต่ยังต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของฝ่ายบริหาร คือ นายกรัฐมนตรี ในส่วนการบริหารงานบุคคลขององค์กรอัยการนั้น แตกต่างจากหน่วยงานราชการอื่นๆ แต่คล้ายคลึงกับศาลยุติธรรม กล่าวคือ กฎหมายกำหนดให้ข้าราชการฝ่ายอัยการแบ่งออกเป็น ๒ ประเภท ได้แก่ ข้าราชการอัยการ กับข้าราชการธุรการ มีคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.)บริหารงานบุคคลในส่วน ข้าราชการอัยการ และมีกฎหมายกำหนดให้องค์กรอัยการนำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมา อนุโลม ใช้กับ ข้าราชการธุรการ ตลอดมา ถึงแม้ต่อมาหลังจากรัฐธรรมนูญแยกศาลออกจากกระทรวงยุติธรรมในปี พ.ศ. 2540 สำนักงานอัยการสูงสุดก็ยังคงเป็นหน่วยงานที่จัดองค์กรและระบบบริหารงานแบบเดิม แต่น่าสังเกตว่าองค์กรอัยการยังคงได้รับการยอมรับหลักการจากรัฐบาลและรัฐสภาในเรื่องต่างๆ เช่น ระบบเงินเดือน ระบบการเกษียณอายุราชการ ฯลฯ เหมือนศาลยุติธรรม เพียงแต่ยังไม่ถึงกับยอมเปลี่ยนแปลงให้เป็นองค์กรอิสระและมีส่วนงานธุรการที่เป็นอิสระโดยบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ถ้าพิจารณาย้อนไปดูเหตุผลที่มีการแยก กรมอัยการ ออกมาจากกระทรวงมหาดไทยในปี พ.ศ. 2534 และเปลี่ยนชื่อใหม่เป็น สำนักงานอัยการสูงสุด โดยให้เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี หรือกระทรวง หรือทบวงใดๆนั้น ในหมายเหตุท้ายกฎหมายมีใจความว่า ............................... สมควรปรับปรุงระบบการบริหารงานยุติธรรมในส่วนที่เกี่ยวกับงานของอัยการให้มีความเป็นอิสระ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ยิ่งขึ้น และเพื่อมิให้อิทธิพลทางการเมืองก้าวก่ายการดำเนินคดีซึ่งจะทำให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชนโดยส่วนรวมยิ่งขึ้น อาจกล่าวได้ว่า กฎหมายไทยได้ให้ความสำคัญแก่การรับรองความเป็นอิสระขององค์กรอัยการ เมื่อมีการออกกฎหมายกำหนดให้สำนักงานอัยการสูงสุดมิได้สังกัดกระทรวงใด จึงถือเป็นจุดเริ่มต้นของการให้หลักประกันความเป็นอิสระแก่องค์กรอัยการและพนักงานอัยการซึ่งเป็นบุคลากรหลักในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของชาติตามหลักสากล แนวโน้มสู่ความไม่อิสระขององค์กรอัยการในอดีต อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาในช่วงเวลาที่เริ่มมีการแยกกระทรวงยุติธรรมออกจากศาลยุติธรรม เสมือนออกมาเป็นกระทรวงใหม่ที่ยังไม่มีส่วนราชการเพียงพอ ดังนั้น รัฐบาลจึงต้องรวบรวมหน่วยราชการต่างๆเข้าไปไว้ในกระทรวงยุติธรรม และมีข้อเสนอจากนักวิชาการและนักการเมืองบางคนให้รัฐบาลออกกฎหมายให้สำนักงานอัยการสูงสุดกลับคืนสู่ระบบการบริหารราชการภายใต้กระทรวงยุติธรรม และพยายามหยิบยกเหตุผลในการอ้างแนวคิดเรื่อง การบูรณาการ (Integration) กับ เรื่อง ความเป็นเอกภาพ (Unity) เพื่อสนับสนุนการจัดให้หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม เช่น สำนักอัยการสูงสุด เข้าไปสังกัดกระทรวง แต่ข้อเสนอนั้นถูกโต้แย้งว่าเป็นแนวคิดที่คลาดเคลื่อนและขัดต่อเหตุผล เพราะ "หลักการบูรณาการ" ซึ่งใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพในหน่วยงานฝ่ายบริหารนั้นจะเข้ามาสวนทางกับแนวคิดสากลและกระแสแห่งความจำเป็นที่จะต้องรองรับให้หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมต้องมีความเป็นอิสระภายใต้ระบบการควบคุมตรวจสอบที่ดี เพื่อปิดโอกาศมิให้ "พนักงานอัยการ" และ "สำนักงานอัยการสูงสุด" ถูกครอบงำหรือตกอยู่ภายใต้อิทธิพลใดๆ รวมทั้งอิทธิพลทางการเมืองและระบบบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมาย ส่วน "หลักเอกภาพ" นั้นก็จะมาปิดกั้นหลักการที่สำคัญของกระบวนการยุติธรรม คือ การตรวจสอบและถ่วงดุลย์ (Check and Balance)โดยองค์กรต่างๆในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งจะส่งผลให้สูญเสียหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน และฝ่ายบริหารอาจถูกมองได้ว่าพยายามเข้าแทรกแซงดุลยพินิจในการอำนวยความยุติธรรมของพนักงานในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งจะส่งภาพลักษณ์ที่ไม่ดีต่อประชาชนชาวไทยและสังคมโลก และจะส่งผลถึงความเชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรมของประเทศ ในที่สุด รัฐบาลได้ตัดสินใจไม่เสนอกฎหมายแก้ไขให้สำนักงานอัยการสูงสุดเข้าไปสังกัดกระทรวง แต่กลับให้ความสำคัญแก่หลักการใหม่ที่ประเทศไทยยอมรับ คือหลักการของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งฝ่ายบริหารอาจจัดให้หน่วยงานต่างๆในกระบวนการยุติธรรม เช่น ตำรวจ อัยการ ซึ่งมิได้อยู่ในสังกัดกระทรวง และองค์กรอิสระต่างๆ เช่น ศาล ปปช. สตง. ฯลฯ ได้เข้ามาปฏิบัติภารกิจของรัฐร่วมกันอย่างมีเอกภาพ (Unity) และในลักษณะบูรณาการ (Integration) เพื่อบริการประชาชนได้ โดยสร้างกลไกให้ทุกๆหน่วยงานปฏิบัติภายใต้นโยบายและแผนงานร่วมกัน โดยไม่ก่อให้เกิดอุปสรรคต่อการอำนวยความยุติธรรมและไม่กระทบต่อความเป็นอิสระของแต่ละองค์กรในกระบวนการยุติธรรม สหประชาชาติกำหนดหน้าที่รัฐคุ้มครองดุลพินิจสั่งคดีของอัยการ ในส่วนความเป็นอิสระในการทำงานของพนักงานอัยการนั้น จะเห็นได้จาก พรบ.พนักงานอัยการ พ.ศ. 2498 มาตรา17 บัญญัติรองรับความเป็นอิสระของพนักงานอัยการไว้ว่า นายกรัฐมนตรีมีอำนาจทำคำสั่งหรือวางระเบียบให้พนักงานอัยการทำหน้าที่อื่นใดนอกจากหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและกฎหมายอื่นได้ .............................เว้นแต่คำสั่งหรือระเบียบนั้นๆจะขัดต่องานในหน้าที่ หรืออาจทำให้งานในหน้าที่เสื่อมทรามได้ หลักการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการดังกล่าวนี้เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปในระดับนานาชาติ จะเห็นได้จากการที่ที่ประชุมองค์การสหประชาชาติว่าด้วยการป้องกันอาชญากรรมฯ ( UN Congress on Crime Prevention ......) ครั้งที่ 8 ณ กรุง Havana ประเทศคิวบา เมื่อปี ค.ศ. 1990 ได้กำหนดมาตรฐานขององค์การสหประชาชาติว่าด้วยกระบวนการยุติธรรมทางอาญาเกี่ยวกับบทบาทของพนักงานอัยการ ดังมีใจความปรากฏในข้อ 4 ว่า รัฐพึงดำเนินการให้เป็นที่มั่นใจได้ว่าอัยการสามารถจะปฏิบัติหน้าที่ตามบทบาทแห่งวิชาชีพโดยปลอดจากการข่มขู่ ขัดขวาง คุกคาม หรือแทรกแซงที่ไม่สมควร และปลอดจากความรับผิด ทางแพ่ง อาญา หรือความรับผิดอื่นๆ ที่ไม่ชอบธรรม ดังนั้น ประเทศที่มีความเจริญในด้านการบริหารกระบวนการยุติธรรมทุกประเทศจึงมีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นๆกำหนดหลักประกันความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในทุกๆด้าน ทั้งในด้านกฎหมาย, การบริหารงานบุคคล, การจัดองค์กรในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา และอื่นๆ สำหรับประเทศไทยนั้น แม้รัฐธรรมนูญทุกฉบับก่อนหน้านี้จะมิได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระของพนักงานอัยการและองค์กรอัยการไว้อย่างผู้พิพากษาและศาล แต่การที่ประเทศไทยได้ออกกฎหมายหลายฉบับห้ามฝ่ายบริหารแทรกแซงการทำหน้าที่ของ พนักงานอัยการ ก็ดี กฎหมายที่กำหนดให้ กอ. เป็นองค์กรบริหารงานบุคคลของพนักงานอัยการโดยเฉพาะก็ดี รวมทั้งกฎหมายที่แยกสำนักงานอัยการสูงสุดออกเป็นหน่วยงานไม่สังกัดกระทรวงก็ดี ถือได้ว่าประเทศไทยได้ยอมรับหลักประกันความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในการปฏิบัติหน้าที่มาโดยตลอด กฎหมายไทยเป็นอุปสรรคต่อดุลพินิจสั่งคดีของอัยการ แต่เนื่องจากระบบกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาของประเทศไทยมีลักษณะพิเศษต่างจากประเทศอื่นๆในเรื่องการให้สิทธิราษฎรที่จะดำเนินคดีอาญาได้เอง ซึ่งก็เหมาะสมตามสภาพสังคมไทยที่ราษฎรส่วนใหญ่เป็นผู้ยากไร้และด้อยความสามารถในการปกป้องคุ้มครองสิทธิของตนเอง ในขณะที่ทางฝ่ายรัฐเองก็มีนโยบายอุดช่องว่างของเจ้าหน้าที่บ้านเมืองในการทำหน้าที่คุ้มครองสิทธิแก่ฝ่ายผู้เสียหาย จึงกำหนดให้ราษฎรผู้เสียหายมีสิทธิฟ้องคดีอาญาควบคู่ไปกับพนักงานอัยการ กอร์ปกับบทบัญญัติของประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๑๕๗ ได้กำหนดความผิดของเจ้าพนักงานฐาน "ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ" ไว้ว่า "มาตรา ๑๕๗ - ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือ ........ ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันบาทถึงสองหมื่นบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ" บทบัญญัติมาตรา ๑๕๗ นี้ ยังขาดความชัดเจนและก่อปัญหาในการตีความความหมายของการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ "โดยมิชอบ" ที่มีลักษณะไม่เป็นรูปธรรม เช่น การใช้ดุลพินิจวินิจฉัยสั่งคดีของผู้พิพากษาหรือพนักงานอัยการ แต่ก่อนที่จะมีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ผู้พิพากษาและตุลาการมีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแสดงเจตนารมณ์รับรองความเป็นอิสระในการ "พิจารณาพิพากษาอรรถคดี"ไว้ ในขณะที่พนักงานอัยการยังไม่มีบทบัญญัติดังกล่าว ดังนั้น ที่ผ่านมาในขณะที่ยังไม่มีรัฐธรรมนูญรับรองความเป็นอิสระของพนักงานอัยการใน"การพิจารณาสั่งคดี" จึงปรากฏคดีที่ราษฎรเป็นผู้เสียหายบางรายฟ้องพนักงานอัยการให้ตกเป็นจำเลยในข้อหา"สั่งฟ้องคดีโดยมิชอบ" โดยกล่าวหาในคำฟ้องว่าพนักงานอัยการเป็น"เจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ" จากตัวอย่างคดีที่พนักงานอัยการต้องตกเป็นจำเลยเนื่องจากการสั่งไม่ฟ้องคดี เป็นเหตุการณ์ที่ทำให้พนักงานอัยการโดยทั่วไปขาดความมั่นใจและหวาดหวั่นว่า เมื่อพนักงานอัยการได้ใช้ดุลพินิจปรับบทกฎหมายตามข้อเท็จจริงที่ปรากฎโดยสุจริต ทั้งๆที่ตนมิได้มีเจตนาทุจริตแสวงประโยชน์แก่ตนหรือช่วยเหลือคู่กรณีฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด แต่อย่างใดแล้ว ยังอาจจะต้องตกเป็น "ผู้ต้องหา" หรือ "จำเลย"ในภายหน้า เนื่องจากดุลพินิจของพนักงานอัยการย่อมจะต้องสร้างความไม่พอใจให้แก่คู่กรณีไม่ฝ่ายหนึ่งก็ฝ่ายใด คือ ผู้เสียหาย (ในกรณีอัยการสั่งไม่ฟ้องคดี) หรือจำเลย (ในกรณีอัยการสั่งฟ้องคดี) แล้วแต่กรณี เขาคิดว่าตนได้รับความเสียหายเนื่องจากคำสั่งไม่ฟ้องหรือสั่งฟ้องดังกล่าว จึงอาจไปแจ้งความกล่าวหาหรือฟ้องพนักงานอัยการฐานปฏิบัติหน้าที่ "โดยมิชอบ"ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ ปัญหาดังกล่าวข้างต้นมิได้มีผลกระทบต่อพนักงานอัยการโดยส่วนตัวเท่านั้น แต่ยังมีผลต่อขวัญและการปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริตของพนักงานอัยการทุกคนโดยรวม ตราบใดที่ประเทศไทยยังมีองค์กรอัยการเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการยุติธรรมของชาติ ก็ย่อมจะส่งผลร้ายในการอำนวยความยุติธรรมของกระบวนการยุติธรรมแก่ประชาชนอย่างต่อเนื่อง เพราะเรื่องการใช้ดุลพินิจสั่งคดีของอัยการนั้นเป็นปกติธรรมดาที่จะต้องก่อความไม่พอใจแก่คู่กรณีอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ในทุกคดีอยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน ทำนองเดียวกับผลของคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลซึ่งย่อมสร้างความไม่พอใจแก่คู่ความ คือ ผู้เสียหายหรือจำเลย (แล้วแต่กรณี) ในทุกคดี ความไม่ชัดเจนของประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑๕๗ ดังกล่าว ได้เป็นช่องทางให้เกิดมูลกรณีกล่าวหาหรือฟ้องว่าการใช้ดุลพินิจสั่งคดีของพนักงานอัยการทำให้ตนเสียหาย ถือเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบตามมุมมองของตน ทั้งๆที่กฎหมายก็ได้กำหนดทางแก้ไขไว้แล้ว กล่าวคือ ฝ่ายผู้เสียหายที่อัยการสั่งไม่ฟ้องคดีสามารถใช้สิทธิฟ้องคดีได้เองอยู่แล้ว ส่วนจำเลยที่ถูกอัยการฟ้องคดีก็สามารถนำพยานหลักฐานต่างๆเข้าหักล้างและขอความเป็นธรรมจากศาลได้ อิสระขององค์กรเป็นอีกประเด็นเดียวกันของอัยการในรัฐธรรมนูญ นอกจากประเด็นเรื่องความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในการใช้ดุลพินิจสั่งคดีแล้ว ยังเคยมีผู้ตั้งคำถามว่า ถ้าจะให้สำนักงานอัยการสูงสุดเป็นองค์กรอิสระของอัยการแล้ว ประชาชนจะได้อะไร เรื่องนี้ ต้องย้อนกลับไปดูตั้งแต่ก่อตั้งสถาบันอัยการขึ้นมาในประเทศไทยเมื่อ 115 ปีที่ผ่านมา มีประกาศพระบรมราชโองการและกฎหมายเรียกพนักงานอัยการ ควบคู่กับคำว่า ทนายแผ่นดิน ตลอดมา คำว่า ทนายแผ่นดิน บ่งชี้ถึงอุดมการณ์ของพนักงานอัยการในการปฏิบัติหน้าที่ พนักงานอัยการหาได้มีฐานะเพียงเป็นโจทก์ซึ่งมุ่งแต่จะเอาชนะ พนักงานอัยการต้องดำเนินคดีแทนแผ่นดินหรืออีกนัยหนึ่งคือแทนประชาชน จึงทำให้พนักงานอัยการจักต้องทำหน้าทีเป็นผู้อำนวยความยุติธรรมและเป็นหลักประกันความยุติธรรมในแต่ละคดี ชัยชนะของพนักงานอัยการ คือ การที่ผู้บริสุทธิ์ได้รับการปล่อยตัว และผู้กระทำผิดได้รับการลงโทษ ในการดำเนินคดีแทนและเพื่อประโยชน์ของรัฐและประชาชนนั้น จึงมีความหมายอยู่ในตัวว่า พนักงานอัยการย่อมไม่อยู่ในฐานะที่จะดำเนินคดีหรือไม่ดำเนินคดีใดคดีหนึ่งเพื่อผลประโยชน์อื่นใดรวมทั้งผลประโยชน์ในทางการเมือง ดังนั้น เพื่อให้กฎหมายไทยได้มีการรับรองทั้งในส่วนความเป็นอิสระของพนักงานอัยการ และขององค์กรอัยการอย่างเป็นระบบ และเพื่อมิให้ความไม่ชัดเจนของประมวลกฎหมายอาญาในการกำหนดความผิดฐาน "เจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ" ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา ๑๕๗ เป็นอุปสรรคต่อการอำนวยความยุติธรรมของพนักงานอัยการ จึงเป็นเหตุผลอันสมควรที่รัฐธรรมนูญฉบ้บปัจจุบันได้กำหนดให้มีการรับรองความเป็นอิสระทั้งของพนักงานอัยการและสำนักงานอัยการสูงสุดไว้ในมาตรา ๒๕๕ ว่า ๑. พนักงานอัยการมีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้ และตามกฎหมายว่าด้วยอำนาจและหน้าที่ของพนักงานอัยการและกฎหมายอื่น ๒. พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดี และการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรม ๓. การแต่งตั้งและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่งต้องเป็นไปตามมติของคณะกรรมการอัยการ และได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา ๔. ให้ประธานวุฒิสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งอัยการสูงสุด ๕. องค์กรอัยการมีหน่วยธุรการที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชา ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ นอกจากหลักการดังกล่าวข้างต้น รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ระบบเงินเดือนและค่าตอบแทน และระบบการเกษียณอายุของพนักงานอัยการมีลักษณะเฉพาะทำนองเดียวกับผู้พิพากษาแยกต่างจากระบบของข้าราชการฝ่ายอื่นๆ รวมทั้งการกำหนดข้อห้ามเป็นวินัยของพนักงานอัยการมิให้ไปประกอบอาชีพ หรือวิชาชีพ หรือกิจการบางอย่างไว้ทำนองเดียวกับผู้พิพากษาและตุลาการ เพื่อควบคุมพนักงานอัยการให้ปลอดพ้นจากอิทธิพลภายนอกด้วย การปรับปรุงระบบการบริหารงานยุติธรรมของชาติในส่วนที่เกี่ยวกับงานอัยการ นอกเหนือจากการมีกฎหมายควบคุมให้องค์กรนี้ทำหน้าที่อย่างเป็นกลาง โดยปราศจากการทุจริตประพฤติมิชอบแล้ว ยังต้องจัดมาตรการป้องกันมิให้อิทธิพลภายนอกจากองค์กรต่างๆ เข้ามาครอบงำการดำเนินคดีของพนักงานอัยการ การจัดให้หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม เช่น ศาล อัยการ ....... ฯลฯ มีสถานะภาพอย่างเป็นอิสระตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้น ถือได้ว่าเป็นระบบที่ดี สอดคล้องกับหลักการของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาสากล การให้หลักประกันแก่องค์กรอัยการด้วยการมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญรองรับให้สำนักงานอัยการสูงสุดเป็นองค์กรอิสระและพนักงานอัยการมีความเป็นอิสระในการวินิจฉัยสั่งคดี ควบคู่ไปกับระบบการควบคุมและตรวจสอบตามกฎหมายว่าด้วยพนักงานอัยการและกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการที่มีอยู่แล้ว ย่อมจะทำให้องค์กรนี้และพนักงานอัยการมีความเป็นอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและปฏิบัติหน้าที่ สามารถอำนวยความยุติธรรมให้แก่ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ % % % % % % % % % % % %
รัฐธรรมนูญราชอาณาจักรไทย
(ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๔ ตอนที่ ๔๗ ก วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐) หมวด ๑๐ ศาล ส่วนที่ ๑ บททั่วไป .................................... ส่วนที่ ๒ ศาลรัฐธรรมนูญ .................................... ส่วนที่ ๓ ศาลยุติธรรม .................................... ส่วนที่ ๔ ศาลปกครอง .................................... ส่วนที่ ๕ ศาลทหาร .................................... หมวด ๑๑ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ส่วนที่ ๑ องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ๑.กกต. .................................... ๒.ผตร. .................................... ๓.ปปช. .................................... ๔.คตง. .................................... ส่วนที่ ๒ องค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ๑.องค์กรอัยการ มาตรา ๒๕๕ พนักงานอัยการมีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้และ ตามกฎหมายว่าด้วยอำนาจและหน้าที่ของพนักงานอัยการและกฎหมายอื่น พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดย เที่ยงธรรม การแต่งตั้งและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่งต้องเป็นไปตามมติของคณะกรรมการ อัยการ และได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภา ให้ประธานวุฒิสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งอัยการสูงสุด องค์กรอัยการมีหน่วยธุรการที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชา ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ พนักงานอัยการต้องไม่เป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือกิจการอื่นของรัฐในทำนอง เดียวกัน เว้นแต่จะได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการอัยการ ทั้งต้องไม่ประกอบอาชีพหรือวิชาชีพ หรือกระทำกิจการใดอันเป็นการกระทบกระเทือนถึงการปฏิบัติหน้าที่ หรือเสื่อมเสียเกียรติศักดิ์ แห่งตำแหน่งหน้าที่ราชการ และต้องไม่เป็นกรรมการ ผู้จัดการ หรือที่ปรึกษากฎหมาย หรือดำรง ตำแหน่งอื่นใดที่มีลักษณะงานคล้ายคลึงกันนั้นในห้างหุ้นส่วนบริษัท ให้นำบทบัญญัติมาตรา ๒๐๒ มาใช้บังคับโดยอนุโลม มาตรา ๒๐๒ เงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้พิพากษา และตุลาการ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ จะนำระบบบัญชีเงินเดือนหรือเงินประจำตำแหน่ง ของข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับมิได้ ให้นำความในวรรคหนึ่งมาใช้บังคับกับกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ด้วยโดยอนุโลม บทเฉพาะกาล มาตรา ๒๙๒ ....................................... มาตรา ๓๐๖ ในวาระเริ่มแรก ให้ผู้พิพากษาในศาลฎีกาที่เคยดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่า ผู้พิพากษาศาลฎีกาซึ่งมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ในปีงบประมาณ ๒๕๕๐ สามารถปฏิบัติหน้าที่ผู้พิพากษาอาวุโสในศาลฎีกาตามมาตรา ๒๑๙ ได้ ทั้งนี้ จนกว่าจะมีการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการกำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติหน้าที่ของผู้พิพากษาอาวุโส ภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ให้ตรากฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์ ให้ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมดำรงตำแหน่งได้จนถึงอายุครบเจ็ดสิบปี และผู้พิพากษาศาลยุติธรรม ซึ่งมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ขึ้นไปในปีงบประมาณใดซึ่งได้ปฏิบัติหน้าที่มาแล้วไม่น้อยกว่ายี่สิบปี และผ่านการประเมินสมรรถภาพในการปฏิบัติหน้าที่ สามารถขอไปดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาอาวุโสในศาลซึ่งไม่สูงกว่าขณะดำรงตำแหน่งได้ กฎหมายที่จะตราขึ้นตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง จะต้องมีบทบัญญัติให้ผู้ที่จะมีอายุ ครบหกสิบปีบริบูรณ์ขึ้นไปในปีงบประมาณใดในระยะสิบปีแรกนับแต่วันที่กฎหมายดังกล่าวมีผลใช้บังคับ ทยอยพ้นจากตำแหน่งที่ดำรงอยู่เป็นลำดับในแต่ละปีต่อเนื่องกันไปและสามารถขอไปดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาอาวุโสต่อไปได้ ให้นำบทบัญญัติในวรรคสอง และวรรคสาม ไปใช้กับพนักงานอัยการด้วย โดยอนุโลม ๒.กมช. .................................... ๓.สศช. .................................... ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐ ๐
|
