องค์กรอัยการในทศวรรษใหม่

โดย …… หนุ่มหน้าหับเผย (ก.ค.๔๘ )

.................................. พนักงานอัยการนั้น โดยแท้จริงแล้ว หมายถึง “ทนายแผ่นดิน” จะเห็นได้จากพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ. 2498 มาตรา 4 กำหนดว่า “ให้มีพนักงานอัยการไว้เป็นทนายแผ่นดินประจำศาลยุติธรรมชั้นต้นทุกศาล” คำว่า “พนักงานอัยการ” ใช้ควบคู่กับคำว่า “ทนายแผ่นดิน” มาตั้งแต่ก่อตั้งสถาบันอัยการขึ้นมาในประเทศไทยเมื่อ 112 ปีที่ผ่านมา คำว่า “ทนายแผ่นดิน” บ่งชี้ถึงอุดมการณ์ของพนักงานอัยการในการปฏิบัติหน้าที่ พนักงานอัยการหาได้มีฐานะเพียงเป็นโจทก์ซึ่งมุ่งแต่จะเอาชนะ พนักงานอัยการต้องดำเนินคดีแทนแผ่นดินหรืออีกนัยหนึ่งคือแทนประชาชน
.................................. ดังนั้น พนักงานอัยการจึงต้องทำหน้าทีเป็นผู้อำนวยความยุติธรรมและเป็นหลักประกันความยุติธรรมในแต่ละคดี ชัยชนะของพนักงานอัยการ คือ การที่ผู้บริสุทธิ์ได้รับการปล่อยตัว และผู้กระทำผิดได้รับการลงโทษ ในการดำเนินคดีของพนักงานอัยการแทนและเพื่อประโยชน์ของรัฐและประชาชนนั้น จึงมีความหมายอยู่ในตัวว่า พนักงานอัยการย่อมไม่อยู่ในฐานะที่จะดำเนินคดีหรือไม่ดำเนินคดีใดคดีหนึ่งเพื่อผลประโยชน์อื่นใดรวมทั้งผลประโยชน์ในทางการเมือง
.................................. จึงเป็นความจำเป็นอย่างยิ่งที่ พรบ.พนักงานอัยการ พ.ศ. 2498 มาตรา17 ได้บัญญัติรองรับความเป็นอิสระของพนักงานอัยการไว้ว่า “นายกรัฐมนตรีมีอำนาจทำคำสั่งหรือวางระเบียบให้พนักงานอัยการทำหน้าที่อื่นใดนอกจากหน้าที่ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาและกฎหมายอื่นได้.............................เว้นแต่คำสั่งหรือระเบียบนั้นๆจะขัดต่องานในหน้าที่ หรืออาจทำให้งานในหน้าที่เสื่อมทรามได้”
.................................. อุดมการณ์ในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการดังกล่าวข้างต้น เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปในระดับนานาชาติ จะเห็นได้จากการที่ที่ประชุมองค์การสหประชาชาติว่าด้วยการป้องกันอาชญากรรมฯ (UN Congress on Crime Prevention......) ครั้งที่ 8 ณ กรุง Havana ประเทศคิวบา เมื่อปี ค.ศ. 1990 ได้รับรองมาตรฐานองค์การสหประชาชาติว่าด้วยกระบวนการยุติธรรมทางอาญาว่าด้วยบทบาทของพนักงานอัยการ โดยมีใจความปรากฏในข้อ 4 ว่า
.................................. “รัฐพึงดำเนินการให้เป็นที่มั่นใจได้ว่าอัยการสามารถจะปฏิบัติหน้าที่ตามบทบาทแห่งวิชาชีพโดยปลอดจากการข่มขู่ ขัดขวาง คุกคาม หรือแทรกแซงที่ไม่สมควร และปลอดจากความรับผิด ทางแพ่ง อาญา หรือความรับผิดอื่นๆ ที่ไม่ชอบ"
.................................. จากมาตรฐานดังกล่าว ประเทศที่มีความเจริญในด้านการบริหารกระบวนการยุติธรรมทุกประเทศ จึงต้องจัดให้มีหลักประกันความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในทุกๆด้าน ทั้งในด้านกฎหมาย, การบริหารงานบุคคล, การจัดองค์กรในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา และอื่นๆ สำหรับประเทศไทยนั้น บทบัญญัติกฎหมายที่ห้ามฝ่ายบริหารแทรกแซงการทำหน้าที่ “พนักงานอัยการ” ก็ดี กฎหมายที่กำหนดให้คณะกรรมการอัยการ ("กอ.") เป็นองค์กรบริหารงานบุคคลของพนักงานอัยการโดยเฉพาะก็ดี รวมทั้งกฎหมายที่แยกสำนักงานอัยการสูงสุดออกเป็นหน่วยงานไม่สังกัดกระทรวงก็ดี ถือได้ว่าประเทศไทยได้ยอมรับหลักประกันความเป็นอิสระของพนักงานอัยการในการปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างสัมฤทธิ์ผลมาโดยตลอด
.................................. ควรพิจารณาลึกๆถึงเหตุผลที่มีการแยก “กรมอัยการ” ออกมาจากกระทรวงมหาดไทยในปี พ.ศ. 2534 และเปลี่ยนชื่อใหม่เป็น “สำนักงานอัยการสูงสุด” โดยให้เป็นส่วนราชการไม่สังกัด สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวงนั้น ซึ่งมีใจความว่า
.................................. “....................สมควรปรับปรุงระบบการบริหารงานยุติธรรมในส่วนที่เกี่ยวกับงานของอัยการให้มีความเป็นอิสระ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการปฏิบัติหน้าที่ยิ่งขึ้น และเพื่อมิให้อิทธิพลทางการเมืองก้าวก่ายการดำเนินคดีซึ่งจะทำให้เกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชนโดยส่วนรวมยิ่งขึ้น”
.................................. การกำหนดให้สำนักงานอัยการสูงสุดมิได้สังกัดกระทรวงใด จึงเป็นเอกลักษณ์ขององค์กรยุติธรรมของประเทศ และให้หลักประกันความเป็นอิสระแก่พนักงานอัยการซึ่งเป็นบุคลากรหลักในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของชาติตามหลักสากล แม้ สนง.อัยการสูงสุดจะมิได้สังกัดกระทรวงใด แต่ก็มิได้เป็นอุปสรรคทำให้การประสานงานของหน่วยงานทั้งหลายในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาเกิดข้อติดขัดแต่อย่างใด เนื่องจากหน่วยงานต่างๆ เช่น ตำรวจแห่งชาติ (ขึ้นตรงต่อ นรม.), ราชทัณฑ์ และ ปปส. (ผ่านปลัด ยธ. และ รมว.ยธ.), และ ปปง. (ผ่าน รมว.ยธ.) สามารถประสานงานกันภายใต้การกำกับดูแลของ รองนายกรัฐมนตรีผู้ได้รับมอบหมายจากนายกรัฐมนตรีอยู่แล้ว กอรปกับหน่วยงานอื่นๆในกระบวนการยุติธรรม เช่น สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และสำนักงานศาลยุติธรรม ก็หาได้สังกัดกระทรวงหนึ่งกระทรวงใดไม่
.................................. เคยมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนประการหนึ่งในการอ้างแนวคิดเรื่อง “การบูรณาการ” (Integration) กับ เรื่อง “ความเป็นเอกภาพ” (Unity) เพื่อสนับสนุนการจัดให้ สนง.อัยการสูงสุดเข้าไปสังกัดกระทรวงฯ สวนทางแนวคิดสากลและกระแสแห่งความจำเป็นที่จะต้องรองรับให้หน่วยงานในกระบวนการยุติธรรมต้องมีความเป็นอิสระในระดับเหมาะสมภายใต้ระบบการควบคุมตรวจสอบที่ดี และที่สำคัญยิ่ง จะต้องไม่นำเอา ”หลักเอกภาพ”มาเป็นข้ออ้างเพื่อปิดกั้นหลักการที่สำคัญที่สุด คือ “การตรวจสอบและถ่วงดุลย์” (Check and Balance)โดยองค์กรต่างๆในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งจะทำให้สูญเสียหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน หากฝ่ายบริหารมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนดังกล่าวย่อมจะเกิดผลเสียต่อฝายบริหารเอง เพราะจะถูกมองว่าพยายามเข้าแทรกแซงดุลยพินิจในการอำนวยความยุติธรรมของพนักงานอัยการซึ่งเป็นบุคลากรสำคัญของกระบวนการยุติธรรมทางอาญา จะส่งภาพลักษณ์ที่ไม่ดีในสายตาของประชาชนชาวไทยและสังคมโลก และจะส่งผลถึงความเชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรมของไทยในที่สุด
.................................. ปัญหาที่หยิบยกขึ้นมาข้างต้น ในปัจจุบันน่าจะคลี่คลายและกระจางชัดขึ้น เนื่องจากภายใต้หลักการใหม่ตาม “พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546” ฝ่ายบริหารอาจจัดให้หน่วยงานต่างๆในกระบวนการยุติธรรม เช่น ตำรวจ อัยการ ซึ่งแม้มิได้อยู่ในสังกัดกระทรวงใดเลย และหน่วยงานอื่นที่ทำหน้าที่เชิงธุรการบริหาร ได้เข้ามาปฏิบัติภารกิจของรัฐร่วมกันอย่างมีเอกภาพ (Unity) และในลักษณะบูรณาการ (Integration)เพื่อบริการประชาชน โดยยึดประชาชนเป็นศูนย์กลางได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะในฐานะที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้มีอำนาจกำกับดูแลย่อมควบคุมอัตรากำลังบุคลากรและงบประมาณของหน่วยงาน และกำหนดให้ทุกๆหน่วยงานปฏิบัติภายใต้นโยบายและแผนงานร่วมกันได้
.................................. จึงน่าจะสรุปได้อย่างชัดเจนแล้วว่า การจัดให้สำนักงานอัยการสูงสุดซึ่งเป็นองค์กรในกระบวนการยุติธรรมได้มีสถานะภาพอย่างเป็นอิสระไม่สังกัดกระทรวง เป็นระบบที่ดีที่สุดของประเทศไทยสอดคล้องกับหลักการของกระบวนการยุติธรรมทางอาญาสากล และสอดคล้องกับหลักการบริหารงานยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญและหลักการบริหารสมัยใหม่ตามหระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีซึ่งมีผลบังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน

* * * * * * * * * * * *